France. Comité de l'Aliénation des domaines nationaux

On entend par aliénation des domaines nationaux le transfert de propriété sur des biens appartenant à la nation vers des personnes physiques ou morales qui ont demandé à en faire l’acquisition.

Contrairement aux autres comités, celui d’Aliénation est créé, le 22 mars 1790, non par un décret spécial, mais de biais. Un décret du 17 mars avait ordonné l’aliénation aux municipalités des biens dont la vente avait été votée le 19 décembre 1789 ; la ville de Paris avait offert d’en acquérir la moitié. En conséquence, l’Assemblée constituante décide de la nomination de « douze commissaires pris dans toute l’assemblée, pour aviser, contradictoirement avec les membres élus par la municipalité de Paris, au choix et à l’estimation desdits biens, jusqu’à la concurrence des deux cents millions demandés par ladite municipalité ». Ces commissaires (députés membres du comité) sont également chargés de surveiller et d’accélérer la revente de ces biens aux particuliers. Les fonctions du comité sont donc de deux ordres : législatif, par la préparation des décrets relatifs à son champ de compétence, et administratif, par la rédaction de circulaires, la correspondance avec les autorités constituées sur l’interprétation des textes législatifs (notamment le décret du 14 mai 1790), le contrôle des recensements et des évaluations, l’examen des soumissions et la surveillance des adjudications. La correspondance avec les administrateurs des départements est essentielle dans le processus d’aliénation, notamment pour vérifier la disponibilité des biens ecclésiastiques à la vente et faire des recherches sur les nombreuses affaires contentieuses et les réclamations contre les estimations.

L’ampleur de la tâche a vite nécessité de diviser la France en sections pour pouvoir mieux répartir le travail entre les membres. Malgré cela, le comité, débordé, doit cesser ses fonctions administratives le 31 août 1791. Elles lui avaient été attribuées par crainte de lenteurs du pouvoir exécutif dans la gestion des dossiers ; c’est à ce même pouvoir que l’Assemblée constituante confie la gestion de l’aliénation des domaines nationaux, en désignant elle-même le successeur du comité en la matière : la Caisse de l’extraordinaire. Instituée par le décret du 21 décembre 1789 portant aliénation de biens nationaux immobiliers pour une valeur de 400 millions de livres, cette caisse est dirigée par A.-L.-A. Amelot, « commissaire du roi, administrateur de la Caisse de l’extraordinaire », puis « administrateur des domaines nationaux ». Depuis l'entrée en vigueur des décrets des 19 et 21 décembre 1789, Amelot contrôlait les ventes ; à partir du 1er septembre 1791, il les dirige véritablement. Désormais, « le Comité d’Aliénation n’exercera plus d’autres fonctions que celles qui vont être désignées. Il préparera et rapportera à l’Assemblée nationale les projets de lois nécessaires à la suite de l’opération de l’aliénation des biens nationaux. Il lui fera également le rapport des décrets qui restent à rendre au profit des municipalités ; il surveillera, de concert avec les commissaires de la Caisse de l’extraordinaire, les opérations confiées au commissaire du roi, administrateur, pour en instruire l’Assemblée nationale, toutes les fois qu’il sera nécessaire » (décret du 26 août 1791, art. VII). Le comité ne conserve, dès lors, que le contrôle des opérations des commissaires nommés par l’Assemblée pour surveiller les travaux de la Caisse de l’extraordinaire.

Le comité d’Aliénation de la Constituante n’a pas de successeur sous la Législative. Les rapports sur les projets de décrets concernant les biens nationaux, la Caisse de l’extraordinaire et les assignats sont alors présentés par le comité de l’extraordinaire des Finances, créé par un décret du 5 décembre 1791.

La Convention décide, le 21 octobre 1792, de reconstituer un comité d’Aliénation, en réunissant « les deux sections, l’une du comité des Finances, l’autre du comité des Domaines, qui étaient chargées de l’aliénation des biens nationaux, de ceux de la ci-devant liste civile, de l’ordre de Malte et autres ordres de chevalerie, et des biens des émigrés ». Le décret précise que le nouveau comité d’Aliénation « demeurera séparé du comité des Finances et de celui des Domaines ». L’Assemblée conserve, en parallèle, les organes administratifs chargés de la gestion des biens nationaux, des ventes et de l’exploitation des biens. Parallèlement, un décret du 24 octobre 1792 charge le ministre de l’Intérieur de surveiller la vente des meubles provenant des maisons royales, des établissements religieux ou des émigrés. Il revient notamment à ce ministère d’avoir veillé à ce que les objets de sciences et d’arts soient exceptés des ventes, conformément aux lois, et que les objets précieux soient vendus au meilleur prix.

Sur proposition du comité de Salut public, le comité d’Aliénation est réuni à celui des Domaines par un décret du 2 brumaire an II. Enfin, à la faveur du grand décret du 7 fructidor an II portant réorganisation des comités de la Convention, l’aliénation des domaines relève, pour la partie législative, des attributions du comité des Finances et, pour la partie exécutive, de la commission exécutive des Revenus nationaux puis du ministère des Finances.

Les biens nationaux : définitions et finalités de l’aliénation

Biens nationaux / domaines nationaux :

Les biens nationaux se divisent en deux catégories :

1° on appelle biens de première origine ceux acquis par nationalisation et antérieurement possédés par le clergé, mais aussi ceux de la Couronne, du domaine royal, des institutions de bienfaisance, etc. Concernant cette première catégorie, le décret fondateur est celui du 2 novembre 1789 qui met les biens du clergé à la disposition de la nation. S’ensuivent d’autres décrets qui réservent un sort identique aux biens d’autres types d’institutions d’Ancien Régime (fabriques, collèges, Liste civile, etc.) ;

2° on appelle biens de seconde origine ceux confisqués aux émigrés, aux absents, aux condamnés et aux prêtres déportés, ainsi que les successions en déshérence. Placés « sous la main de la nation », autrement dit sous séquestre, par un décret du 9 février 1792, les biens des émigrés sont assimilés à ceux de première origine par décret des 30 mars – 8 avril suivants, portant qu’ils seront « administrés, de même que les domaines nationaux, par les régisseurs de l’Enregistrement, des domaines et droits réunis ». Dès lors, ces biens forment « le gage de l’indemnité due par les émigrés à la nation ». Leur mise en vente est décrétée le 27 juillet 1792 et placée sous la surveillance de l’administrateur des Domaines nationaux (décret du 11 mars 1793).

Les biens nationaux forment l’hypothèque de la dette publique, le gage des créances de l’État, sous réserve, toutefois, qu’ils soient aliénables, c’est-à-dire, d’une part, apurés des anciens droits, hypothèques et privilèges pouvant y être associés et, d’autre part, non expressément exclus de la vente par un décret de l’Assemblée. Les constituants ont, en effet, déclaré inaliénables les bois et forêts et certains biens mobiliers réservés tels que les objets de sciences et d’arts, les métaux précieux ou les chevaux (cf., sous la cote D/XXII/1, dossier 8, les « arrêtés des comités d’Aliénation et Ecclésiastiques réunis, relatifs à la conservation et à la disposition des effets mobiliers faisant partie des biens nationaux »).

La vente des biens nationaux vise avant tout à résoudre les problèmes financiers de l’État (biens de 1re origine), puis à punir les ennemis de la Révolution et à financer la guerre (biens de 2nde origine). Par ailleurs, l’Assemblée opte rapidement pour une division des biens nationaux en lots, dans le double objectif de limiter l’agiotage et de multiplier le nombre de petits propriétaires. La majorité des ventes de biens de 1re origine a lieu au cours de l’année 1791 ; celles des biens de 2nde origine se concentrent entre 1793 et 1795.

Après le décret fondateur du 14 mai 1790, ordonnant l’aliénation de biens nationaux pour une valeur de 400 millions, c’est sur une proposition du comité d’Aliénation du 13 juin suivant que l’Assemblée nationale décrète l’aliénabilité de tous les domaines nationaux (autres que les forêts et les biens dont la jouissance est réservée au roi), aux conditions fixées par le décret du 14 mai.

Après le 10 août 1792, l’Assemblée législative élargit l’usage du produit de la vente des biens nationaux à tous les besoins de l’État, au-delà de la seule question de la dette publique, y compris sous forme de « récompenses territoriales » accordées aux « défenseurs de la Patrie » (décrets des 27-28 juin 1793).

Tous ces transferts de propriété ont été reconnus irrévocables par les régimes politiques suivants et systématiquement exclus des moyens d’indemnisation mis en œuvre de la Convention à la loi dite du milliard des émigrés, du 23 mars 1825.

Les assignats :

D’après le mémoire lu par Necker à l’Assemblée nationale le 14 novembre 1789, le déficit public pour 1789 est estimé à 90 millions de livres. Pour honorer une telle dette et rétablir la confiance publique, l’Assemblée se résout à l’émission de papier-monnaie gagé sur la vente des biens ecclésiastiques : elle décrète la fabrication d’assignats pour un montant strictement équivalent à celui de la valeur des biens qu’elle jugerait à propos de mettre en vente. Ces assignats sont destinés en priorité au paiement des dettes publiques, puis au remboursement du capital des rentes viagères, puis celui des charges, offices, etc.

En exécution des décrets des 19 et 21 décembre 1789, il est émis, sur la Caisse de l’extraordinaire, pour 400 millions d’assignats, productifs d’un intérêt de 5 % et admis de préférence dans le paiement des biens nationaux.

Des biens nationaux sont donnés en paiement des dettes de l’État ; par suite du transfert de propriété vers les créanciers, le Trésor fait brûler une quantité d’assignats égale au montant de la créance liquidée. De même, les assignats donnés en paiement par les acquéreurs de biens nationaux sont brûlés, afin de ne conserver en circulation qu’une quantité d’assignats égale à la valeur des biens nationaux dont ils sont le gage.

La chute de la valeur de l’assignat a donné lieu à une crise financière de grande ampleur, mais qui a mobilisé davantage le comité des Finances que celui d’Aliénation. Les procédures administratives restent relativement imperméables à ce genre de cataclysme, dans la limite de réajustements dans les équivalences de valeur entre l’assignat et le numéraire.

La Caisse de l’extraordinaire :

Créée par les décrets des 19 et 21 décembre 1789, elle est organisée par ceux du 6 décembre 1790 et du 2 janvier 1791. L’administration de la caisse est entre les mains du commissaire nommé par le roi à cet effet. Elle ne délivre de sommes qu’en exécution de décrets du Corps législatif sanctionnés par le roi et en vertu d’ordonnances signées du roi et de son commissaire, où sont précisées la date et la teneur des décrets.

La Caisse de l’extraordinaire est la destination des recettes extraordinaires et sert à acquitter les dettes de l’État.

Recettes. La caisse est destinée à recevoir les revenus et les capitaux qui ne font pas partie des contributions ordinaires : produit des ventes des domaines nationaux, intérêts des obligations données en paiement des acquisitions, produit du rachat des droits féodaux, fruits des domaines nationaux, produit de la dîme, contribution patriotique, reliquat des receveurs du clergé et toutes autres recettes extraordinaires décrétées par le Corps législatif. Les espèces portées en nature à la caisse sont versées immédiatement au Trésor public, qui lui remet en échange pareille valeur en assignats. Ces derniers sont annulés et biffés sur-le-champ.

Dépenses. La caisse abrite notamment le dépôt des assignats à mesure de leur fabrication. Chaque semaine, en présence du commissaire du roi et d’un des commissaires de l’Assemblée, il est délivré au trésorier de la caisse la quantité d’assignats nécessaires pour effectuer les paiements de la semaine.

La Caisse de l’extraordinaire est supprimée au début de 1793 et réunie à la Trésorerie générale, au sein de laquelle Amelot exerce les fonctions d’ « administrateur des domaines nationaux » jusqu’au 24 vendémiaire an II, date à laquelle il est arrêté et remplacé par Laumond.

La régie nationale de l’Enregistrement :

Créée par un décret des 5-19 décembre 1790, elle est chargée de l’enregistrement des actes et des déclarations et de la perception des droits qui en résultent. La régie est organisée par le décret des 16-27 mai 1791 et se compose de douze administrateurs à Paris, d’une direction par département, de recettes dans la plupart des chefs-lieux de canton, sans compter les inspecteurs et les vérificateurs des comptes.

La régie est chargée de l’administration et de l’exploitation des domaines nationaux avant leur aliénation (décrets des 9-20 mars et 19 août-12 septembre 1791). Elle en reverse ensuite les revenus dans les caisses des régisseurs des districts dont dépendent les biens.

La procédure d’aliénation des biens nationaux (17 mars 1790 - 1er septembre 1791)

Les biens nationaux sont tout d’abord vendus sous la surveillance des directoires de district, le département n’étant qu’un intermédiaire de centralisation et de contrôle. La Constitution de l’an III ayant supprimé les districts, le département devient l’organe clef de la vente des biens nationaux.

Le comité d’Aliénation de la Constituante s’occupe essentiellement des soumissions des municipalités et des particuliers, autrement dit des demandes d’acquisition de biens nationaux. Seul un décret de l’Assemblée nationale permet d'opérer le transfert de propriété, aux municipalités comme aux particuliers soumissionnaires. Ce décret constitue la dernière étape d’une procédure administrative rigoureuse :

1° Délibération du conseil général de la municipalité : la demande de soumission doit être formellement entérinée par une délibération du conseil général de la municipalité. Deux expéditions du registre des délibérations sont envoyées, l’une, au directoire du département, l’autre, à celui du district. Conformément au décret du 14 mars 1790, les communes s’engagent à déposer à la Caisse de l’extraordinaire, immédiatement après leur acquisition, les trois quarts du prix capital qui sera fixé, en 15 obligations payables (en espèces ou en assignats) en 15 années et portant intérêt à 5 %.

2° Rédaction de la soumission : en vertu du décret du 15 août 1790, les municipalités et les particuliers soumissionnaires doivent envoyer trois copies de leurs soumissions : une au comité, une au département, une au district.

La municipalité dresse un état estimatif pour chaque bien qu’elle souhaite acquérir. Ces états sont envoyés aux directoires de district, qui les approuvent et les transmettent aux directoires de département, pour vérification et envoi au comité d’Aliénation.

3° Enregistrement de la soumission au comité : à la réception de la soumission par la voie administrative, le comité procède à son enregistrement, en précisant la date de la délibération du conseil général et celle de la réception de la soumission. Il fait dresser des feuilles de synthèse par municipalité, où sont consignées la localisation, l’estimation (produit annuel et détermination du capital d’après les baux, d’après l’évaluation des experts et d’après les offres des soumissionnaires) et les observations des directoires de district et de département.

4° Approbation et enregistrement de l’état estimatif : les municipalités doivent joindre aux procès-verbaux d’estimation et aux évaluations un état détaillé de tous les objets à vendre, envoyé par le comité, via le département, sous forme de modèle imprimé. Cet « État des domaines nationaux évalués ou estimés, et compris dans la soumission de la municipalité », comprend, outre l’évaluation et l’estimation des objets, leur situation, les établissements dont les biens dépendent, les noms des fermiers et locataires, les dates et les prix des baux, les impositions à déduire, le produit net, les évaluations d’après les baux et les estimations à défaut de baux. Après l’analyse des pièces justificatives, le comité enregistre l’état estimatif des biens soumissionnés.

5° Décret d’aliénation : il est proposé à l’Assemblée par le comité d’Aliénation sous la forme suivante :

« Département de …

District de …

Canton de …

Municipalité de …

Décret de l’Assemblée nationale,

rendu le …

L’Assemblée nationale, sur le rapport qui lui a été fait par son comité de l’Aliénation des domaines nationaux, de la soumission faite le … par la municipalité de …, canton de…, district de …, département de…, délibération prise par le conseil général de la commune dudit lieu de …, le …, pour, en conséquence du décret du 14 mai 1790, acquérir, entr’autres domaines nationaux, ceux dont l’état est ci-annexé ; ensemble des évaluations ou estimations faites desdits biens, en conformité de l’instruction décrétée le 31 dudit mois dernier [mai 1790] ;

Déclare vendre à la municipalité de … les biens ci-dessus mentionnés, aux charges, clauses et conditions portées par le décret du 14 mai et pour le prix de …, payable de la manière déterminée par le même décret. »

6° Règlement des frais d’administration et de vente :

- l’instruction du 31 mai 1790 met à la charge des municipalités tous les frais relatifs à l’aliénation et à la vente des domaines nationaux sur lesquels elles percevaient le seizième du prix d’adjudication à mesure des paiements par les acquéreurs, pour s’indemniser de leurs frais (cf. également la circulaire d’Amelot aux départements, du 11 juillet 1791, et le décret du 14 mai) ;

- les administrateurs de district font dresser l’état de tous les frais occasionnés par l’estimation et la vente des domaines nationaux (salaires des experts, géomètres et arpenteurs, frais d’impression, de criée des enchères, de publication, frais de bureau, etc.). Les frais d’administration comprennent tous ceux qui ont été occasionnés par la perception des revenus des domaines nationaux. Tous ces états, dressés par les districts et vérifiés par les départements, sont envoyés à l’administrateur de la Caisse de l’extraordinaire.

L’application de cette procédure cesse à partir du 1er septembre 1791, date à laquelle les compétences administratives du comité d’Aliénation sont transférées au « commissaire du Roi, administrateur de la Caisse de l’extraordinaire » (décret du 26 août 1791). Ce dernier devient donc le destinataire de la correspondance et des pièces justificatives envoyées jusque-là au comité d’aliénation, qui doit (art. 1er) faire remettre au commissaire du roi « tous les papiers, mémoires et états existants dans ses bureaux, autres que les minutes de décrets et états de ventes faites aux municipalités, lesquels seront déposés aux archives de l’Assemblée nationale [le dépôt des pièces est effectué à la fin du mois de septembre 1791]. Le ministre de la Justice adressera au commissaire du roi, administrateur, une expédition en forme, de tous lesdits décrets et de ceux qui seront rendus à l’avenir » (cf. sous la cote D/XXII/2, dossier 11 les « récépissés de décrets d’aliénation de domaines nationaux adressés par le ministre de la Justice à M. Amelot, administrateur de ces domaines, ensemble les bordereaux de ces mêmes décrets. Années 1792 & 1793 »). Il revient à la Caisse de l’extraordinaire de surveiller la rentrée des fonds provenant de la vente des biens nationaux et de contrôler la gestion des 548 receveurs de districts.